加快仲裁修法完善仲裁制度

——全国政协“仲裁法的修订”双周协商座谈会综述

本报记者 孙金诚

仲裁是国际通行的纠纷解决方式，也是我国重要的纠纷解决制度。现行仲裁法实施27年来，在高效解决纠纷、妥善化解矛盾、促进社会主义市场经济健康发展和服务对外开放等方面发挥了重要作用。随着市场经济深入发展和对外开放进一步扩大，我国全球经贸大国的地位日益凸显，国际商事仲裁需求明显增加，现行仲裁法也显露出一些与形势发展和仲裁实践需要不相适应的问题，仲裁制度的优势和功能还未得到充分发挥，仲裁公信力有待提升，需要进一步完善仲裁制度。

为更好适应新形势新要求，党的十八届四中全会提出了“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”的改革任务。2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》，要求研究修改仲裁法。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，司法部启动仲裁法修订工作，并于2021年7月30日将《中华人民共和国仲裁法（修订）（征求意见稿）》面向社会公开征求意见。全国政协高度关注仲裁法修订工作，将其作为2022年重点协商议题之一，积极开展立法协商。

5月30日，全国政协召开“仲裁法的修订”双周协商座谈会，全国政协委员和相关部门负责同志围绕提高我国仲裁的公信力和国际竞争力，为国际一流仲裁中心建设提供立法保障，合理扩大仲裁受案范围，完善仲裁程序、提高仲裁效率，加强司法对仲裁的支持和监督，明确仲裁机构性质和治理结构，提高仲裁员素质能力等集思广益、建言献策，在协商交流中凝聚共识。此前，全国政协副主席汪永清率调研组，在北京、上海、深圳开展实地及视频调研，同三地政府及相关部门负责同志、仲裁机构负责人以及仲裁员、法官、专家学者、律师和企业代表等深入讨论交流，广泛听取意见。同时，考虑到仲裁法具有鲜明的涉外特点，调研组还通过参加国际论坛、书面征求意见等方式，听取境外仲裁员和专家学者的意见。深入扎实的调研为开好会议打下扎实基础。

立足国情 对标国际

提高中国仲裁的国际竞争力

41.59万件，8500余亿元！

2021年，中国仲裁以这样的数据，呈现了一份优异的答卷。

据统计，全国270家仲裁机构在2021年受理案件共计41.59万件，标的额再创历史新高，达8593亿元。

从世界范围看，我国已建立起全球最庞大的仲裁组织，实现了仲裁大国的目标。然而，调研中，委员们认为，尽管现行仲裁法为推动经济社会发展发挥了重要作用，但随着市场经济深入发展，改革开放不断深化，我国仲裁工作与仲裁事业高质量发展的要求相比，还存在着仲裁公信力与社会的预期不相适应，我国仲裁国际竞争力与对外经贸发展的需求不相适应，仲裁作用发挥与我国社会矛盾纠纷日益增长的形势不相适应等问题。

“国外有的地区通过仲裁方式解决纠纷的比例超过80%，而我国2021年全国各级法院审结一审民商事案件1574.6万件，全国仲裁案件41.59万件，仲裁案件量仅占诉讼的2.6%。仲裁作用发挥还有很大空间。”全国政协委员、社会和法制委员会副主任徐立全表示，我国的法治水平和经济社会环境已发生很大变化，仲裁法的修订不应再走修修补补的路子。他建议，此次修法应围绕提高仲裁公信力、增强我国仲裁国际竞争力、促进仲裁作用更好发挥三个目标展开。

“我国的现代仲裁制度与联合国贸发委国际商事仲裁示范法存在一定的差异，其中有些差异可以通过此次修法加以完善。”作为此次会议的特邀专家，中国政法大学仲裁研究院副院长兼秘书长姜丽丽指出，示范法规范的重心是仲裁庭临时仲裁，我国是仲裁机构仲裁；示范法明确定位仲裁与法院的关系，我国并不十分明确；示范法强调仲裁庭主导程序，我国强调仲裁机构主导程序；示范法侧重仲裁权利保障，我国侧重仲裁行为监督。

她建议，明确涉外仲裁适用标准，促进国内仲裁与涉外仲裁的融合发展，增强中国仲裁的国际竞争力；规范对仲裁裁决的承认与执行，增强支持力度；确立仲裁庭的程序主导权；概括可仲裁权利及其界限；增加保障仲裁法实施的原则性规定，推动法律实施，促进中国仲裁与国际仲裁的衔接乃至引领。

国际仲裁权威研究机构英国玛丽女王大学和美国伟凯律师事务所共同发布的一份年度调查显示，2021年，仲裁再次成为最受欢迎的跨境争议解决方式。全球最受欢迎的仲裁地，大中华区有三地上榜：香港、北京和上海。

积极推进国际商事仲裁中心建设，努力将我国建设成为面向全球的国际商事仲裁新目的地，是仲裁事业高质量发展的重要方向和迫切需要。

“国际仲裁中心形成的较为公认的要素标准包括完善的法律制度，优秀的人才队伍，有国际竞争力的仲裁机构，吸引较多的国际仲裁案件等。”在全国政协委员、上海市政协原副主席姜平看来，对照这些标准，我们国家还需要做很多工作。

“我们应进一步借鉴国际通行规则，提高我国仲裁法律制度的国际竞争力。”姜平建议，在保持高效率、低成本等既有优势的基础上，提高我国仲裁法治的国际化水平；通过立法明确仲裁机构的非营利法人性质和具体类型，加快治理结构改革，强化仲裁机构独立性、专业性和公信力；进一步开放国内仲裁市场，允许境外仲裁机构在内地开展业务，促进国内仲裁市场的竞争发展；打造高素质国际化仲裁人才队伍，系统推进仲裁员队伍建设，强化行业自律与监督。

扩大受案范围 规范仲裁程序

促进仲裁与司法良性互动

仲裁有一定的受案范围，仲裁的受案范围决定了哪些纠纷可以通过仲裁解决，哪些纠纷不能进行仲裁。同时，仲裁受案范围决定了当事人利用仲裁维护合法权益的范围和边界，影响仲裁作为一种纠纷解决机制的功能发挥。

“仲裁受案范围事关仲裁法的总体定位。”全国政协委员、中国社会科学院科研局管理三级职员王子豪表示，应在坚持商事仲裁为主的基础上，将国际投资、知识产权、反垄断、体育等新型纠纷纳入仲裁范围。他认为，扩大仲裁范围是国际仲裁发展的普遍趋势，“如果别人扩大了，我们不扩大，会在国际商事纠纷解决中陷入被动。”此外，我国经济社会发展过程中各种新型纠纷大量涌现，通过仲裁化解纠纷有现实需求。

为此，王子豪建议，在传统商事仲裁基础上，将国际投资、知识产权、反垄断、体育等不同于传统商事纠纷的争议，以当事人有权处分为原则，以维护国家安全和公共利益为保留，纳入仲裁法调整范围。对不宜由仲裁法调整的争议，规定由其他法律法规调整。

“仲裁法应对国际投资、知识产权、反垄断、体育等特定领域需要适用的特别仲裁程序作出原则性规定，或者授权仲裁机构在仲裁规则中予以规定。”全国政协委员、司法部原副部长刘振宇赞同扩大仲裁受案范围，但他提出，国际投资、知识产权、反垄断、体育等新型纠纷不同于传统商事仲裁，需要分类设置不同于传统商事仲裁的程序。

此外，他还建议，仲裁法修订需要对临时仲裁的适用范围、参与主体的权限、仲裁程序的原则与责任、法律规定与仲裁规则的衔接等问题予以明确。“对当事人而言，临时仲裁与机构仲裁相比，自主性更强，运作更加灵活，得到了大多数国家的认可。我们现在还没有建立起有效的行业监管和信用惩戒机制，怎么来保证临时仲裁的公正性？”

正确把握仲裁与司法的关系对仲裁制度完善和仲裁事业发展具有极其重要的意义。在司法实践中，我国司法对仲裁的态度一贯都是支持为主、适度监督。根据2013—2021年18省（区、市）高级人民法院仲裁司法审查案件的统计数据，全部支持的占七成，还有一些部分支持，彻底否决的案件极少。为体现司法对仲裁的支持，最高法院还建立了仲裁司法审查案件的报核和归口办理制度，以统一法律适用和维护仲裁稳定性，也得到了不少仲裁员和当事人的认同。仲裁法修订征求意见稿也明确了司法支持与监督仲裁的基本原则。不过，在全国政协委员、江苏省高级人民法院副院长李玉生看来，征求意见稿中对仲裁与司法的关系处理仍存在对仲裁协议效力的重复审查、未明确法院对仲裁庭临时措施的审查权等不足之处。

“征求意见稿明确了司法支持与监督仲裁的基本原则，还需要在具体制度上落实。”李玉生建议，明确司法支持仲裁的具体制度，坚持司法对仲裁的适度监督。同时，他也表示，司法监督仲裁应坚持依法监督、被动监督、不主动扩大审查范围的原则。

加强仲裁机构治理 完善仲裁员规定

着力提升仲裁公信力

明确仲裁机构性质定位，推动仲裁机构改革，是提高仲裁公信力的关键因素。在这一问题上，仲裁法修订征求意见稿与“两办”关于提高仲裁公信力的文件保持了高度一致，明确仲裁机构是“提供公益性服务的非营利法人”。

然而，全国政协委员、中国政法大学教授曹义孙认为，征求意见稿并没有根据民法典有关“非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”的规定，进一步明确仲裁机构的具体类型。他担心，不明确仲裁机构作为非营利法人的具体类型，仅仅将仲裁机构直接登记为“非营利法人”，一方面可能使税收、社保等其他行政机关陷入无所适从的执法困境；另一方面，也可能影响法治的统一，造成全国仲裁管理秩序上的混乱。

对此，曹义孙建议，仲裁法修订工作应当以民法典为基础，紧扣民法典的现有规定，进一步明确仲裁机构作为非营利性法人的具体类型；应将我国仲裁机构明确为民法典规定的“社会服务机构”，创建更加有利于仲裁事业改革发展的制度环境。

当事人之所以选择仲裁而不选择诉讼等方式解决纠纷，崇尚的不仅是仲裁的意思自治，更重要的是仲裁的公正。毋庸置疑，公信力是仲裁事业的灵魂和生命线。

有关研究机构的问卷调查显示，32.09%的受访人不选择仲裁的主要顾虑，是境内仲裁机构独立性差、公信力不强。

“要消除这些顾虑和担心，仲裁法的修订应当加强对仲裁机构和仲裁员的监督，建立起有效的约束机制，从制度上促进仲裁公平公正，才能更好发挥仲裁作用，提高仲裁公信力。”全国政协常委、广西壮族自治区政协副主席刘慕仁建议，仲裁法的修订应当强化对仲裁员披露义务的规定，明确必须披露的内容，为仲裁机构制定仲裁规则、仲裁员守则提供指引；规定仲裁机构应当建立仲裁员遴选、投诉处理、考核评价和退出机制；进一步明确仲裁协会监督职责的具体内容，督促仲裁机构加强自律管理和对仲裁员的监督，同时加大对违法违规仲裁机构和仲裁员的处理力度。

“仲裁员是仲裁制度真正的践行者，也是仲裁制度得以健康发展的保障。”作为一名仲裁员，全国政协委员、民进天津市委会副主委张水波坦言，在工程建设仲裁领域，仲裁员执业能力不足导致造价鉴定被滥用的现象比较普遍，造成巨大的资源浪费。一些仲裁员对合同解读、事实认定的水平不够，甚至被代理律师误导，导致裁决不公，影响了仲裁的公信力。

他认为，征求意见稿虽然对仲裁员的能力素质作出了一些规定，但总体上对专业知识和理论水平要求较高，对实务操作能力重视不够；对职业道德有原则性要求，对执业能力建设要求比较薄弱，对首席仲裁员、独任仲裁员、涉外仲裁员与一般仲裁员的执业能力未作区分；对当事人选定的仲裁机构名册外的仲裁员如何判断是否符合资格条件也不明确。

“建议仲裁法修订加强对仲裁员执业能力建设的要求。”张水波建议，仲裁员任职资格增加“有一定的从事相关领域的实践经验”；增加仲裁机构建立仲裁员年度持续学习制度、仲裁员履职绩效评价制度的规定；要求仲裁机构对独任仲裁员、首席仲裁员、涉外仲裁员建立单独名册，提出对一般仲裁员更高的资格要求；配合仲裁法修订，参照国际律师学会《国际仲裁利益冲突指南》，制定一套比较统一的仲裁员职业道德规范，完善仲裁行业组织关于仲裁员职业道德的纪律惩戒制度。

全国政协委员、李伟斌律师行首席合伙人李伟斌介绍了我国香港和新加坡国际仲裁中心建设的经验。他认为，打造国际一流仲裁中心，政府和社会各方面都应当给予大力支持，并鼓励仲裁机构充分参与市场竞争，同时对仲裁员采取更加有效的激励措施。他认为，仲裁法的修订应当在仲裁员选任方面作更加多元化的制度设计。同时，建议有关部门考虑粤港澳大湾区“一国两制三法域”的独特性，进一步鼓励和支持大湾区仲裁机构加强合作，在跨境商事仲裁规则衔接、机制对接方面加强实践和制度创新探索，为仲裁解决跨境商事纠纷、提高中国仲裁国际竞争力和影响力创造条件、积累经验。

来源：《 人民政协报 》 （ 2022年05月31日   第 03 版）