秀山土家族苗族自治县公安局与孟某良其他二审行政判决书
（2020）渝04行终157号
当事人信息
上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县公安局，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道凤栖北路**，统一社会信用代码11500241009138639G。
法定代表人郑平忠，局长。
行政机关负责人冉治光，该局副局长。
委托代理人李智，该局法制大队教导员。
被上诉人（原审原告）孟某良，男，汉族，1983年12月18日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
审理经过
上诉人秀山土家族苗族自治县公安局（简称秀山县公安局）因与被上诉人孟某良行政强制措施一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（简称酉阳县法院）作出的（2020）渝0242行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年10月28日公开开庭审理了本案，上诉人秀山县公安局的行政机关负责人冉治光及委托代理人李智，被上诉人孟某良到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明
原审法院审理查明，2020年1月2日9时20分，孟某良到秀山土家族苗族自治县（简称秀山县）行政中心8楼秀山县纪委信访室（820办公室）反映自己的相关问题。该室主任刘某波接待了孟某良，并对孟某良提出的问题进行答复和引导。12时许，刘某波劝其下午再来，但孟某良不愿离开，刘某波引导孟某良其所反映的问题须找秀山县委组织部解决，后孟某良扬言要跳楼并冲出820办公室。刘某波随即将孟某良抱住，秀山县纪委的其他工作人员也出来对孟某良进行劝解、安抚。嗣后，秀山县纪委工作人员拨打110报警，秀山县公安局指挥中心接到报警后，指令特警大队、中和派出所、乌杨派出所指派民警出警。特警大队民警张某洁及四名辅警赶至现场后，询问现场情况并劝孟某良离开。由于孟某良拒绝离开，民警张某洁带领辅警对孟某良进行了徒手控制，并将孟某良强行带离现场，带离至电梯口时孟某良用力挣扎，民警随即用手铐对其进行约束控制，并带至特警大队处警车上。后民警对孟某良进行劝解，并要解除手铐，遭到拒绝。19时30分，中和派出所对孟某良进行了口头训诫。22时许，秀山县公安局在秀山县拘留所为孟某良解除手铐。孟某良以秀山县公安局在处警过程中违法使用强制措施为由诉至法院，请求确认秀山县公安局于2020年1月2日对孟某良采取的强制措施行为违法。
原审法院认为
原审法院认为，本案的争议焦点为：
一、秀山县公安局对孟某良采取强制措施是否违反法定程序。二、秀山县公安局对孟某良采取强制措施时能否使用警械。
一、秀山县公安局对孟某良采取强制措施是否违反法定程序的问题。
《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条，“公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作，可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行，但应当全程录音录像。”第五十四条第二项规定，“办理行政案件时，可以依法采取下列行政强制措施：（二）对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围，对恐怖活动嫌疑人采取约束措施等强制措施。”第五十五条第一款第五项规定，“实施行政强制措施应当遵守下列规定：（五）实施限制公民人身自由的行政强制措施的，应当当场告知当事人家属实施强制措施的公安机关、理由、地、地点和期限法当场告知的，应当在实施强制措施后立即通过电话、短信、传真等方式通知；身份不明、拒不提供家属联系方式或者因自然灾害等不可抗力导致无法通知的，可以不予通知。告知、通知家属情况或者无法通知家属的原因应当在询问笔录中注明。”第五十六条规定，“情况紧急，当场实施行政强制措施的，办案人民警察应当在二十四小时内依法向其所属的公安机关负责人报告，并补办批准手续。当场实施限制公民人身自由的行政强制措施的，办案人民警察应当在返回单位后立即报告，并补办批准手续。公安机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”
根据前述规定，公安机关在办理行政案件中需现场采取限制人身自由的强制措施时至少应当由两名民警进行，在返回单位后应立即报告所属的公安机关负责人，并补办批准手续，同时还应当告知当事人的家属。本案中，秀山县公安局对孟某良采取约束性强制措施时，仅由一名民警和四名辅警进行。且秀山县公安局并未提交相关证据证明其采取约束性强制措施后按照规定向负责人进行报告并补办批准手续。加之，秀山县公安局亦未提交证据证明其采取约束性强制措施后对孟某良的家属进行了告知。故，秀山县公安局对孟某良采取强制措施时违反上述规定。
二、关于秀山县公安局对孟某良采取强制措施时能否使用警械的问题。
《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第二条规定，“人民警察制止违法犯罪行为，可以采取强制手段；根据需要，可以依照本条例的规定使用警械；使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能发生严重危害后果的，可以依照本条例的规定使用武器。”第八条第一款第二项规定，“人民警察依法执行下列任务，遇有违法犯罪分子可能脱逃、行凶、自杀、自伤或者有其他危险行为的，可以使用手铐、脚镣、警绳等约束性警械：（二）执行逮捕、拘留、看押、押解、审讯、拘传、强制传唤的。”
根据前述规定，人民警察在执行强制传唤时，违法犯罪分子有可能逃脱、行凶、自杀、自伤等情形时才可以使用手铐进行约束控制。本案中，孟某良在信访过程中存在言语过激和扬言跳楼的行为，但秀山县公安局所提交的现场执法视频，能够客观反映出秀山县公安局特警大队民警到达现场时，孟某良并无可能对自身或者他人身体造成伤害的行为，秀山县公安局民警直接使用手铐对孟某良进行约束并强行带至中和派出所的行为不当。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认秀山县公安局于2020年1月2日对孟某良采取的行政强制措施违法；案件受理费50元，由秀山县公安局负担。
上诉人诉称
上诉人秀山县公安局上诉称，
一、原审法院适用法律错误。
1.秀山县公安局对孟某良违法行为采取的处置措施是在处警过程中采取的相关措施。《中华人民共和国人民警察法》第八条规定，“公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。”第十一条规定，“为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。”公安部《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第十一条规定，“公安民警采取处置措施制止违法犯罪行为后，对可能逃脱、行凶、自杀、自伤或者有其他危险行为的违法犯罪行为人，可以使用手铐、警绳等约束性警械将其约束，并及时收缴其所持凶器。”该规程第二章至第五章规定了现场处置民警在进行警情处置过程中对违法犯罪行为有口头制止、徒手制止、使用警械制止及武器制止和使用警械的职责和权利。
本案中，秀山县公安局民警张某洁带领三名辅警的巡逻组是根据该局特警大队的巡逻勤务模式，正在秀山县行政中心周边进行网格化例行执勤巡逻，当秀山县公安局指挥中心接到秀山县行政中心8楼有人跳楼的报警后，第一时间通过对讲机点对点对张某洁巡逻组下达处警指令，同时又通过110接处警平台对中和、乌杨派出所下达处警指令。张某洁带领三名辅警第一时间赶到县行政中心8楼，发现孟某良有严重扰乱单位秩序的行为，其不服从处警民警的指挥，拒绝离开，由于当时情况紧急，不及时采取措施有可能发生严重后果，故现场民警有当场将违法嫌疑人使用警械强制带离的职责和权利。因此，秀山县公安局民警对孟某良违法行为及时采取强行带离和使用手铐进行约束的处置措施是合法的，适用法律是正确的。本案是在警情处置过程中采取的强制带离和使用手铐约束措施，未进入行政案件办理程序，原审法院认为该处置措施是在办理行政案件过程中采取的强制传唤措施，适用《公安机关办理行政案件程序规定》属于适用法律错误。
2.《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》没有规定实施现场强制带离措施需补办批准手续和通知家属等，只有在办理行政案件过程中，为规范行政机关办理行政案件，实施强制措施才有前述规定。因秀山县公安局的现场处置措施不是办理行政案件过程中的强制传唤措施，故对孟某良实施现场强制带离并使用警械约束后，未补办批准手续和通知家属并不违法。
二、孟某良有严重扰乱单位秩序的行为，有对其使用警械带离的必要性，且符合法律规定。民警张某洁带领三名辅警先期到达秀山县行政中心8楼后，经现场了解，孟某良在秀山县行政中心8楼扬言跳楼并有严重扰乱单位秩序的行为，民警对其进行劝阻，要求其随民警一同离开。但孟某良却拒绝离开且情绪激动，大声吼闹，扬言不用手铐是带不走他的，民警张某洁在劝说无果后，才带领辅警对孟某良进行徒手控制强制带离现场，在强制带离过程中孟某良用力挣扎并用头向窗户上撞，民警为防止可能出现逃脱、自伤等情况将其铐上手铐进行约束，若等其他民警到达现场后再实施强制带离措施有可能引发更严重后果。因此，根据《中华人民共和国人民警察法》第十一条、《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第十一条、第二十七条的规定，秀山县公安局对孟某良使用警械是必要的、合法的。
综上，秀山县公安局对孟某良违法行为的处置措施认定事实清楚，处置措施程序合法、恰当，适用法律正确，原审判决适用法律错误，判决结果错误，请求：
1.撤销原审判决；2.依法改判驳回孟某良的原审诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用由孟某良承担。
被上诉人辩称
被上诉人孟某良辩称，
一、原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决结果得当。
1.秀山县公安局原审提交的视频监控能客观反映处警民警到达现场时孟某良并无违法行为，而其提交的其他证据是在采取强制措施后收集的，同时部分证据是在收到原审法院受理通知后收集的。秀山县公安局上诉称其未补办批准手续和通知家属不违反规定，和其原审提交的证据中“蒋某兴的情况说明”“张某洁的情况说明”相互矛盾。秀山县公安局称孟某良被徒手控制后有扑窗的行为，不符合常理，也与监控视频反映的事实相矛盾。2.《中华人民共和国治安管理处罚法》对办理治安案件程序有明确规定，该法第八十二条对现场发现的违法犯罪行为人的处置亦有明确规定，从中可以看出现场处置违法犯罪行为是办理案件的一部分。《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》是对《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的细化和规范，《公安机关办理行政案件程序规定》相对系统全面，《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》只是细化现场处置这一环节而已，故原审判决适用法律正确。3.秀山县公安局的被诉行政行为程序违反了《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》。秀山县公安局原审提交的视频显示孟某良并无违法行为，该局是在对孟某良采取强制措施后才进行的调查取证，程序不符合基本逻辑。4.《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》是在现场有违法犯罪行为时才适用，而秀山县公安局原审提交的视频显示孟某良现场并无违法行为，秀山县公安局适用该规程是越权而为。5.秀山县公安局对孟某良采取强制措施却不通知家属的做法是滥用职权的行为。6.秀山县公安局在原审和上诉状中均明确表示孟某良有严重的违法行为，但对孟某良采取强制措施后，只是口头警告和训诫，措施和结果明显不相当。
二、孟某良并无秀山县公安局所称的严重扰乱单位秩序的行为。秀山县公安局原审提交的证据真实性值得怀疑，孟某良多次到秀山县纪委、秀山县组织部反映自己的考核问题，一直没人处理，该案发生时，孟某良因无人处理自己反映的问题，连续三天到秀山县纪委控告组织部的不作为，秀山县纪委工作人员以各种理由推脱，因此孟某良发了一句牢骚。孟某良既无扰乱单位秩序的动机，也无扰乱单位秩序的行为，更没有扰乱单位秩序的客观条件。秀山县公安局违法对孟某良采取强制措施，分明是和秀山县纪委联合对孟某良打击报复，因为孟某良到秀山县纪委控告秀山县组织部不作为，实质是组织部与秀山县公安局对孟某良2017年度的考核不按规定进行，给孟某良造成了巨大影响，又阻断孟某良的救济途径所致。综上所述，原审适用法律正确，判决得当，恳请二审法院在原审判决的基础上判决秀山县公安局向孟某良赔礼道歉并支付10万元赔偿金。
上诉人提供的证据
原审时，秀山县公安局举示了如下证据：
1.电话报警接处警综合单。2.秀山县公安局指挥中心情况说明。3.张某洁情况说明。4.蒋某兴情况说明。5.游某毅情况说明。6.陈某杰情况说明。7.受案登记表。8.张某鹏询问笔录。9.王某蕾询问笔录。10.万某林森询问笔录。11.杨秋询问笔录。12.刘某波询问笔录。13.刘某波情况说明。14.文某敏情况说明。15.秀山县公安局警务督察队情况说明。16.秀山县公安局光盘两张。
经原审质证，孟某良对秀山县公安局举示的证据发表了如下质证意见：证据1，真实性有异议，是否属实无法认定，退单作废的备注情况不明。
证据2，不能达到证明目的。证据3，不真实，从监控可以看出张某洁是认识我的，张某洁只和我有几句对话，就铐了我。证据4，蒋某兴作出处罚时，没有解除手铐，告知我到拘留所后解除手铐，并对我说代表局党委对我作出口头训诫的处罚。我要求蒋某兴给我在云南的叔叔打电话，却没有打，并备注我没有提供家属的电话。证据5-6，二人的陈述如同一人的陈述，像复制粘贴而来，陈述内容是以单位的角度来陈述，不是以个人为前提。证据7，报警人是杨秋，受案人是张某鹏，张某鹏笔录时间在12点09分，但当时张某鹏正在吃饭，前后矛盾。证据8-14，真实性不作评述，所述与监控不符，以我提交的监控内容为准。证据15，无异议。证据16，客观事实认可，不能证明孟某良在纪委有扰乱社会秩序，或有自杀行为，或因紧急情况使用警械的行为。监控视频证明秀山县公安局从1月2日12时许至20时许，孟某良是被铐上手铐了的。情况说明和调查笔录，根据法律规定，证据均是在秀山县公安局采取强制措施后收集的，情况说明是在人民法院受案后收集的，不能作为秀山县公安局用于证明行政行为合法的证据。
被上诉人提供的证据
原审时，孟某良举示了如下证据：
1.照片。2.光盘（四段监控视频）。
经原审质证，秀山县公安局对孟某良举示的证据发表了如下质证意见：证据1，真实性有异议，不知道是谁的手。证据2，关联性有异议，与本案无关联。
经原审举证质证
经原审举证质证，原审法院对双方当事人举示的证据作如下认定：
秀山县公安局提交的证据：证据1-16，与本案待证事实相关联，予以确认。孟某良提交的证据：证据1，因无有效证据佐证，不予采信。证据2，秀山县拘留所大门外视频、接待大厅视频能够证明孟某良被送回工作单位的时间，予以确认；矛盾化解室的视频与本案无关联性，不予确认。以上罗列的秀山县公安局、孟某良向原审法院提交的证据，原审法院已随案移送至本院。经审查，原审法院对上述证据评判理由充分，符合证据规则，予以支持。本院二审查明的事实和原审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为
本院认为，本案二审的争议焦点是：秀山县公安局2020年1月2日对孟某良实施的行政强制措施是否合法。秀山县公安局提出本案是在警情处置过程中采取的强制带离和使用手铐约束措施，未进入行政案件办理程序，原审法院认为该处置措施是在办理行政案件过程中采取的强制传唤措施，适用《公安机关办理行政案件程序规定》属于适用法律错误的上诉理由。经查，秀山县公安局作为县级人民政府公安机关，具有治安管理职能和刑事侦查职能。本案证据和事实表明，秀山县公安局于2020年1月2日12时许接受电话报警后，认为孟某良涉嫌在秀山县行政中心8楼有扰乱单位秩序的行为遂出警，秀山县公安局民警到达现场后对孟某良采取强行带离现场并用手铐对其进行约束控制的行为，后于当日19时30分对孟某良进行口头训诫，于22时许对其解除手铐。上述证据和事实表明，秀山县公安局此次出警履行的是治安管理职能，而非是刑事侦查职能。秀山县公安局在履行治安管理职能过程中实施的对孟某良强行带离现场并用手铐进行约束控制的行为，具有行政性、强制性、暂时性的特征，依法属限制公民人身自由的行政强制措施，该行为应受国家有关公安机关行使行政职权及治安管理职能法律规范的调整。而《公安机关办理行政案件程序规定》作为公安部制订的规范公安机关行使行政职权的部门规章，规范领域包括治安管理行政领域，效力高于《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》，依法适用于人民法院对秀山县公安局上述涉案行政强制行为的合法性审查，故秀山县公安局提出本案未进入行政案件办理程序，原审法院适用《公安机关办理行政案件程序规定》属适用法律错误的上诉理由不成立。根据本案事实，秀山县公安局民警到达现场后对孟某良采取了强行带离现场并用手铐对其进行约束控制的行为，属于《中华人民共和国人民警察法》第八条规定的“强行带离现场”的行政强制措施，不属于强制传唤，原审法院将涉案行政行为界定为强制传唤，本院予以纠正。
《中华人民共和国人民警察法》第八条规定，“公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。”《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第二十条规定，“依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定：（一）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地、地点和期限。（二）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；（三）法律规定的其他程序。实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。”《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条第一款规定，“公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。”第五十四条第二项规定，“办理行政案件时，可以依法采取下列行政强制措施：（二）对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围，对恐怖活动嫌疑人采取约束措施等强制措施。”第五十六条规定，“情况紧急，当场实施行政强制措施的，办案人民警察应当在二十四小时内依法向其所属的公安机关负责人报告，并补办批准手续。当场实施限制公民人身自由的行政强制措施的，办案人民警察应当在返回单位后立即报告，并补办批准手续。公安机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”
本案中，孟某良于2020年1月2日12时许在秀山县纪委信访室反映相关问题的过程中，扬言跳楼并冲出办公室，秀山县公安局接受报警后指派民警赶往现场，并劝孟某良离开。因孟某良拒绝离开，秀山县公安局民警将其强制带离现场，在强制带离过程中，又因孟某良挣扎，秀山县公安局民警用手铐对其进行了约束控制，后于19时30分许对孟某良作出训诫，当晚22时许解除了孟某良的手铐。从本案证据和事实看，秀山县公安局在对孟某良采取上述限制人身自由的强制措施时，仅由一名民警和四名辅警在场，不符合公安机关实施强制措施有人民警察不得少于二人的规定，秀山县公安局在对孟某良在实施上述限制人身自由的强制措施后未按规定报负责人批准，亦未履行对孟某良家属予以告知的程序，在秀山县公安局实施的上述强制措施已达到目的后，未及时解除手铐。因此，秀山县公安局对孟某良实施的上述限制人身自由的强制措施程序违反了上述规定，不具有合法性，应当确认违法，故原审法院判决确认秀山县公安局于2020年1月2日对孟某良采取的行政强制措施违法并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果正确。秀山县公安局的上诉理由和请求均不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
裁判结果驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人秀山土家族苗族自治县公安局负担。本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇二〇年十一月十日法官助理 刘津坤书 记 员 王丽君