思考诉讼社会40年｜张文显：诉源治理的三个法理问题

“推进新时代诉源治理”是一个具有多重意义的话题，既有理论意义，也有实践意义，既有政治和法治意义，更有社会意义。对诉源和诉讼社会的问题，笔者在40年前就开始关注，近年来也进行了一些研究。

1984年，笔者在美国哥伦比亚大学法学院学习的时候，就注意观察美国的诉讼现象，认为美国已经成为一个典型的诉讼社会。“诉讼社会”的表现是，人人都在告状，到处都有官司，诉讼就像‘流行病’一样到处蔓延。笔者具体分析了出现这种现象的原因：其一，财产债务纠纷迭出不穷；其二，犯罪率居高不下；其三，离婚和家庭解体率不断攀升；其四，法律之外的调整机制（如道德、宗教）作用日渐衰弱。面对繁杂琐碎的法条和判例，人们不得不求助律师打官司，进而使当事人陷于诉费和讼累的困境之中。回国以后，笔者参加了由北京大学、中国人民大学、吉林大学组织的法律社会学研究，转而关注中国出现的“诉讼井喷”“诉讼爆炸”问题。2007年12月，笔者从吉林大学党委书记的岗位上交流到人民法院任职，担任吉林省高级人民法院院长。期间，笔者梳理了1977年之后全国法院诉讼案件数量和类型的变化情况，试图概括出一点规律性的认识，写了两篇诉讼社会和诉源治理的文章：《现代性与后现代性之间的中国司法——诉讼社会的中国法院》《联动司法：诉讼社会境况下的司法模式》。

党的十八大以后，习近平总书记高度重视社会矛盾预防化解工作，对于诉源治理作出了许多重要的指示。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”2021年2月19日，习近平总书记主持中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》（以下简称《意见》）。其实，习近平总书记早在地方工作期间就高度关注社会矛盾纠纷源头化解，从源头上减少诉讼案件的发生。

下面，笔者以习近平总书记关于诉源治理的重要思想为指导，结合长期以来形成的关于诉讼和诉源治理的一些认识和体会，围绕3个问题谈谈关于诉源治理的认识论和辩证法：第一，如何认识诉讼现象；第二，如何认识诉源治理；第三，如何推进新时代诉源治理。

这是诉源治理必须解决的认识论前提问题，对于该问题，笔者有以下几个观点：

第一，诉讼是文明社会固有的现象。人类社会从野蛮到文明最重要的标志之一，就是国家和法律的出现，而国家和法律中出现最早的元素是审判者和审判规则。为什么要有审判？就是社会有矛盾纠纷，而社会自身解决不了这些矛盾纠纷，所以需要有一个中立者，需要有一个凌驾于社会之上的权威的审判机构（可能是独立机构，也可能是行政和司法的合署机构）来处理。这在恩格斯的《家庭、私有制和国家的起源》这部经典著作当中有过深入的论述。像我们法律人都比较熟悉的英国法学家哈特的《法律的概念》等著作中对“为什么需要审判”这一问题进行了考察分析，特别是哈特提出了审判规则，论述了审判规则的作用，讲到了审判规则是如何产生的等。文明社会和野蛮社会之间非常重要的区别就是审判机构、审判规则的出现。人们遇到了矛盾纠纷，不再依靠私人的暴力、同态复仇、恶性循环报复等野蛮方式来处理，而是选择走司法程序，由国家审判机关来判断是非、裁决对错、归结责任、执行裁判，在这层意义上，诉讼是文明与野蛮的重要标志。

第二，诉讼案件的增加是社会变迁的必然结果。在早期的农耕社会里面，一家一户是一个生产单位，男耕女织，而后产生了简单的社会分工和交换，在市场上是以物易物的交换，用我的产品（粮食等）来交换你的产品（农具等），是物物交换。这个时期的矛盾无非是一些“熟人社会”的邻里矛盾，无非是一些小额的纠纷，无非是显而易见的损害赔偿，所以案情简单、案件数量也是极少的。而随着社会的发展，特别是进入现代社会，像我们中国这样拥有14亿超大人口规模的现代社会，经济市场化、工业信息化、社会城镇化、交往复杂化、风险多样化，因而不仅社会矛盾纠纷剧增，而且很多矛盾纠纷不可能由社会自身来化解，所以有了完善的审判组织和审判程序。在现代社会，诉讼案件数量的增加是必然的。通过梳理可以发现：1977年的时候，我国全国法院受理的案件大约是40万件；1978年的时候，全国法院受理的案件是61万件，当时全国法院有59,000余人；到了2022年的时候，全国法院受理的案件已经接近4,000万，是改革开放初期也就是“文革”结束之后的100倍！那法院的工作人员增加了多少？肯定没有100倍，现在全国法院工作人员是35万，1977年、1978年的时候大概是5万多人，也就是增加了6倍，案件却增加了100倍，所以，人民法院案多人少、不堪重负。放眼同期世界，各国大多存在类似情形，案件数量普遍呈现增长趋势，而且会越来越多。

第三，诉讼案件的增加在某种程度上是司法文明和人民法院公信力提升的重要标志。人们愿意到法院诉讼，这说明人们普遍信任法院。设想一下，如果老百姓遇到矛盾纠纷，不到法院去，而是让它在社会当中蔓延，在社会当中恶化，那会是什么样的情况呢？笔者认为，正是因为我们的法院能够伸张正义、救济权利，能够使老百姓有合理的法律预期，相信到法院打官司是能够分出是非对错的、能够讨回公道的、能够化解纠纷的，所以，老百姓才愿意到法院去打官司。在这个意义上，案件数量的增加，反映出人民群众对法院、对司法裁判的信赖，这恰恰是人民法院公信力显著提升和司法文明不断提高的重要标志。

第四，诉讼案件的多少不应成为判断一个社会好坏的标志，更不应成为判断一个社会是不是处于病态的标志。高质量的诉讼，有序的、规范的诉讼，不仅不是社会病态的体现，而恰恰是一个健康社会良性运行的状态。所以，不应把一个地方诉讼案件的增加，看成社会病态，更不应该不加分析地把案件增加还是减少作为衡量法院工作好坏的指标。我们都知道，经济、文化发达地区（如北京市海淀区、上海市浦东新区、广东省深圳市等）诉讼案件数量普遍高于经济、文化相对落后地区，这也很能验证我们的结论：依法提起的、高质量诉讼案件增多是社会现代化的正常现象，本质上不是坏事，更不是洪水猛兽，我们要支持规范有序的诉讼活动，打造司法文明就在身边的法治环境。

第五，据笔者个人的判断和法律社会学常识，我们已经进入诉讼社会，但我国要避免成为“诉讼大国”。这里，笔者引用几个数据，根据有关方面的统计， 2023年，全国法院受理诉讼案件是4550多万件，进入行政复议、人民调解、法院诉前调解、仲裁、信访等准司法程序的案件约3100多万件，这两方面加在一起高达7650万件。如果按照一个案件有两个当事人来算，有1.5亿人次涉诉（纠纷）；如果按照一个案件4个人计算，则有3.0亿人次涉诉（纠纷）。如果再考虑有很多是群体性的诉讼、集团诉讼，那么，我们国家一年涉诉（纠纷）的人口是多少？2年、3年加在一起又是多少呢？按照判断诉讼社会的指标体系，我国社会已经进入诉讼社会，形势很严峻。2020年，习近平总书记提醒我们，中国不能成为一个“诉讼大国”。3年过去了，情况如何呢？2020年，最高人民法院受理案件39347件，地方各级人民法院和专门人民法院受理案件3080.5万件；2021年，最高人民法院受理案件33602件，地方各级人民法院和专门人民法院受理案件3351.6万件；2022年，最高人民法院受理案件18547件，地方各级人民法院和专门人民法院受理案件3370.4万件；2023年，最高人民法院收案21081件，全国各级人民法院收案4557.4万件。全国法院受理的案件可谓逐年增加。这几年，全国各地都抓诉讼、诉源治理工作，但全国法院受理的案件仍然是在不断增加，尤其是2023年增加到历史最高4557万件(含人民法院收案后调解的1200万件诉讼纠纷)。这种情况下，我们要充分认识到诉源治理迫在眉睫、任重道远，推进新时代诉源治理非常重要。这也正是习近平总书记亲自主持审定出台《意见》的初衷和意义所在。

诉源治理不是诉讼治理，其本质上是社会治理。通常所说的“诉讼治理”是针对诉讼乱象而言的，譬如说我们人民法院遇到很多无效诉讼、无序诉讼、虚假诉讼、恶意诉讼、重复诉讼以及诉讼案件在法院系统内部空转并衍生出更为复杂难解的案件，这些都属于诉讼乱象，所以，人民法院要严格公正司法，依法进行诉讼治理，打造天朗气清、生态良好的司法诉讼空间。更深刻的诉讼治理，属于司法体制改革范畴。习近平总书记对此有许多重要论述。例如，习近平总书记强调要形成普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理、特定案件在专门法院审理的诉讼格局，这就是司法改革意义上的诉讼治理。还有，破解老百姓打官司难、执行难的问题，也都属于诉讼治理的范畴。

笔者在本文中研讨的主要不是诉讼治理，而是诉源治理，即诉之“源”的治理，诉讼井喷的源头治理。那么，诉源的“源”是什么？当然是社会矛盾和社会纠纷。所以，进行诉源治理的关键是源头治理，就是习近平总书记所讲的抓住问题矛盾纠纷产生的源头和根本，将其解决在“未病”的状态，或者说解决在基层、解决在萌芽。在这个意义上，诉源治理本质上是一种社会治理，这就要运用社会治理体系。党的十九届四中全会提出了“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。之所以需要党委领导，由各级党委牵头抓总，就因为这是社会治理，是需要全社会齐抓共管的大事。政府是主导的，很多社会问题的发生不是法院引起的，而是在市场和经济的关系中、政府和市场关系中、政府和社会的关系中滋生出来的，所以政府要负责。更重要的是，社会治理的资源主要集中在政府手中。而民主协商是后来加的，政协也要参加进来，民主党派、各种社会组织都要参加进来，然后是社会协同治理，方方面面的力量都有了，然后才是法治保障。所以，笔者认为，社会治理意义上的诉源治理是一个系统工程，而在这个系统工程当中，司法机关是第三梯队，第一梯队是党委及其政法委，第二梯队则是各级人民政府和各级行政机关，然后才是司法机关。司法机关是定分止争、化解矛盾、维护公平正义的最后一道防线，不是第一道防线，也不可能发挥出第一道防线的作用。

进入诉讼社会以后出现了一种现象：就是作为司法机关的人民法院由社会矛盾化解的最后一道程序突然演变成为了第一道程序，这与社会治理的规律是相悖的，也就是说，不要把诉源治理的重担都压在法院和政法机关肩上，党政机关都要各负其责、各尽其能，各个国家机关在国家和社会治理体系中是有任务排序的。

如何推进新时代诉源治理，也就是新时代诉源治理如何抓的问题，笔者认为，至少有如下3个抓手：

第一，推进高质量发展，促进共同富裕。习近平总书记指出，发展是解决我国所有问题的关键，所有问题当然也包括诉源治理问题。贫穷也好，不公也好，这是社会矛盾的源头，自古以来莫不如此。通过高强度脱贫攻坚战，现在我们解决了绝对贫困问题，但是相对贫困依然存在，还有社会分配不公、机会不公、社会歧视等问题存在，这些都是社会矛盾纠纷产生的根本原因。所以，要想搞好诉源治理，从根本上来讲要促进高质量发展，要推进共同富裕，这也是历史唯物主义的观点在诉源治理上的体现。

第二，坚持和发展新时代“枫桥经验”。枫桥经验是20世纪60年代毛泽东同志发现和推广的，习近平总书记在担任浙江省委书记期间，积极推进“枫桥经验”的创新和推广，特别是2014年，习近平总书记提出了坚持和发展新时代“枫桥经验”。从那以后新时代“枫桥经验”写进了历次党的代表大会报告，写进了党的一系列重要的决定和文件当中，还写进了我们的行政法规、党内法规当中。“枫桥经验”是党的群众路线和群众工作方法在基层治理当中的体现，坚持和发展新时代“枫桥经验”，最主要的就是把党的群众路线和党的群众工作触及、延伸到千家万户、社会方方面面，真正做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。这3句话是“枫桥经验”的“真经”，后来人们对“枫桥经验”附加了很多的内容，但习近平总书记一直强调的是“枫桥经验”的真经。2023年9月20日，习近平总书记参观“枫桥经验”纪念馆时强调指出：“要坚持好、发展好新时代‘枫桥经验’，坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态。”“枫桥经验”当中的小事不出村，实际上就是不出单位，大事不出镇就是不出部门，矛盾要化解在基层、化解在萌芽状态，不要上交、不要外推、更不要衍生。这样就抓住了“枫桥经验”的真经和本原。按照“枫桥经验”的真经来处理诉源问题，就会收到迎刃而解的效果，“枫桥经验”就成为了诉源治理的一个“法宝”。现在发展出来的自治、法治、德治相结合，首次写进了党的十九大报告，在党的二十大报告里面也有这方面的内容，习近平总书记还提出了共建共治共享的社会治理格局，这与自治、法治、德治相结合是非常吻合的。诉源治理为了人民，诉源治理也依靠人民，依靠党的群众路线。

第三，完善社会矛盾纠纷多元预防化解机制。包括调解在内的多元解纷机制，是习近平总书记反复强调的、也是国际社会公认的“东方经验”。最近笔者到苏州、宁夏等地做基层社会治理经验的调研，发现各个地方的矛调中心、综治中心都是矛盾纠纷多元化解的创新机制。在这方面，一个重要的抓手就是把非诉纠纷化解机制挺在前面，着力构建大调解格局，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，做到“三调一体”。其中，人民调解是基础，行政调解是疏导，司法调解是兜底，人民调解和行政调解不成的，司法调解兜底，前边的调解能不能有效，还需要人民法院的司法确认和保障，所以它是兜底的，这也是最后一道防线。除了人民调解、行政调解和司法调解，还应大力支持和指导居民委员会调解、行业专业调解、民间组织、群众协商协调，形成社会广泛参与的矛盾化解大格局。要加快预防性法律制度建设，从制度上完善社会矛盾纠纷多元预防化解机制体制。要制定和完善市民公约、村规民约、社区公约、行业规章，明示公序良俗。